[ 翟峰 ]——(2025-12-4) / 已閱243次
城市保障性公租房地方立法意義探論
•翟 峰
【內(nèi)容提要】 城市保障性公租房地方立法之意義，即有利為國家層面相關(guān)的法律或行政法規(guī)的制定提供必要的經(jīng)驗或借鑒，有利把城市保障性公租房的基本概念與主要特征通過法規(guī)條文予以規(guī)范，有利切實解決城市保障性公租房法治管理與現(xiàn)實需要制度相應(yīng)銜接的問題，有利依法規(guī)范城市保障性公租房所具有的公共物品屬性，有利為城市保障性公租房建設(shè)促進當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展提供相應(yīng)的法治保障。
【關(guān) 鍵 詞】城市保障性公租房 地方立法 意義 探論
2025年10月20日至23日在北京舉行中國共產(chǎn)黨第二十屆中央委員會第四次全體會議明確提出，“堅持盡力而為、量力而行，加強普惠性、基礎(chǔ)性、兜底性民生建設(shè)，解決好人民群眾急難愁盼問題，暢通社會流動渠道，提高人民生活品質(zhì)”“健全社會保障體系，推動房地產(chǎn)高質(zhì)量發(fā)展，加快建設(shè)健康中國，促進人口高質(zhì)量發(fā)展，穩(wěn)步推進基本公共服務(wù)均等化”。筆者在學(xué)習(xí)領(lǐng)會四次全會公報的過程中，想到了城市保障性公租房地方立法的問題。因為，該問題既與“加強普惠性、基礎(chǔ)性、兜底性民生建設(shè)，解決好人民群眾急難愁盼問題，暢通社會流動渠道，提高人民生活品質(zhì)”息息相關(guān)，又與“健全社會保障體系，推動房地產(chǎn)高質(zhì)量發(fā)展” 切切相聯(lián)。
由此，筆者又聯(lián)想到近些年國務(wù)院出臺的《關(guān)于加快發(fā)展保障性租賃住房的意見》。其中，提到了要在有效改善城鎮(zhèn)戶籍困難群眾住房條件的同時，針對我國各地新市民、青年人等群體住房困難問題仍較突出的現(xiàn)狀，加快完善以公租房、保障性租賃住房和共有產(chǎn)權(quán)住房為主體的住房保障體系，加快發(fā)展保障性租賃住房，促進解決好城市住房突出問題，全面促進全體人民住有所居目標(biāo)的盡快實現(xiàn)。
據(jù)此，筆者即感到，若有關(guān)方面相應(yīng)加快了發(fā)展和完善包括城市公租房（城市公共租賃房）在內(nèi)的城市保障性租賃住房的地方性立法進程，這對于促進解決好大中城市符合條件的新市民、青年人（即既不屬于低收入階層，又不足以通過市場來買或者承租住房的群體——包括從大專院校畢業(yè)不久、剛踏入社會的學(xué)生，以及從外地遷移到城市來工作的群體）的住房突出問題，顯然是非常有必要的。
于此，筆者還回憶起了多年前自己尚在任職于省、市兩級人大代表期間，即在依法履行人大代表法定職責(zé)的相關(guān)調(diào)研和視察中，結(jié)合省域范疇內(nèi)城市公共租賃房地方性立法時屬薄弱環(huán)節(jié)之實情，而對省域城市公共租賃房地方性立法意義曾進行過相關(guān)調(diào)研思考，并形成了當(dāng)時領(lǐng)銜提交省人大會議并被大會主席團確定為專委會審議處理的《關(guān)于制定〈四川省城市公共租賃房管理辦法〉的議案》，從而為撰寫題為《城市保障性公租房地方立法意義探析》的本文奠定了相應(yīng)基礎(chǔ)。
當(dāng)時調(diào)研和思考的基本情況為：
筆者尚在任職于省、市兩級人大代表期間，即在省、市兩級人大常委會組織的省、市人大代表相關(guān)調(diào)研和視察中，結(jié)合本省域范疇內(nèi)城市公共租賃房地方性立法尚屬空白之實情而展開了對省域范疇內(nèi)城市公共租賃房地方性立法的調(diào)研。爾后，即形成了領(lǐng)銜提交省人大會議并被大會主席團確定為相關(guān)專委會審議處理的《關(guān)于制定〈四川省城市公共租賃房管理辦法〉的議案》。
爾后，筆者接著又先后在國家住建部主辦的《中國建設(shè)報》和《城鄉(xiāng)建設(shè)》雜志的有關(guān)版面和板塊發(fā)表了《盡早著手公租房管理》和《制定公共租賃房管理地方性法規(guī)的基本要點》等文，從而為本文撰寫奠定了相應(yīng)基礎(chǔ)。
當(dāng)時開展相關(guān)工作的具體方式為：
一是主要采用了問卷調(diào)研、座談?wù){(diào)研、網(wǎng)上調(diào)查等方式，并多次到政府住房保障部門、保障性住房承建企業(yè)和城鎮(zhèn)“夾心層”進行實地調(diào)研和走訪調(diào)研。二是針對省、市當(dāng)時地方政策的相關(guān)實際，結(jié)合省域范疇內(nèi)城市公共租賃房的現(xiàn)狀，從而較為準(zhǔn)確地把握了調(diào)研領(lǐng)域、調(diào)研內(nèi)容和調(diào)研對象。
三是通過積極主動聯(lián)系和溝通而及時得到了省人大法制委相關(guān)立法專家的支持和指導(dǎo)，并以此為契機而充分調(diào)動了各方資源，從而使調(diào)研工作取得了事半功倍之效。
四是充分挖掘和利用好了當(dāng)時特有的城市公共租賃房地方性立法的相關(guān)信息及其相應(yīng)數(shù)據(jù)資源，從而開闊了思路，并在對其系統(tǒng)歸納和總結(jié)之后及時進行了整理和分析，以此發(fā)現(xiàn)了其中具有采用價值的相關(guān)調(diào)研素材。
如今，筆者根據(jù)過去已奠定的相關(guān)調(diào)研、思考和相應(yīng)工作基礎(chǔ)，并結(jié)合當(dāng)今相關(guān)方面的具體實情，于是即構(gòu)成了這篇題為《城市保障性公租房地方立法意義》將要闡述的如下內(nèi)容——
當(dāng)年，國務(wù)院總理在全國人大會上作政府工作報告時即已特別強調(diào)要“重點發(fā)展公共租賃住房”，并具體提到了中央財政預(yù)算應(yīng)擬安排比上年有一定增幅的相應(yīng)規(guī)模的補助資金，并明確要求各級政府要多渠道籌集資金，大幅度增加相關(guān)投入。
據(jù)此，當(dāng)時乃至此后的若干年，重點發(fā)展公共租賃住房即已成為我國建立和完善城市多層次、全覆蓋的住房保障和供應(yīng)體系的重要和主要的舉措。
此前，國家在相應(yīng)的一個時期，其“住房策”的重點一直落在“保障性住房建設(shè)，包括中央財政加大對廉租房建設(shè)和棚戶區(qū)改造的投資支持力度，有條件的地方試點把部分住房公積金閑置資金補充用于經(jīng)濟適用住房建設(shè)”這個方面。
隨著2021年6月24日國務(wù)院辦公廳《關(guān)于加快發(fā)展保障性租賃住房的意見》的發(fā)布，全國各地堅持以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，立足新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局，堅持以人民為中心，堅持房子是用來住的、不是用來炒的定位，因而不僅突出了住房的民生屬性，擴大了保障性租賃住房供給，緩解了住房租賃市場結(jié)構(gòu)性供給不足，而且加快推動了建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的保障性住房制度，加速推進了以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，全面促進了全體人民住有所居目標(biāo)的盡快實現(xiàn)。
尤其是圍繞保障性租賃住房的推行和實施而出臺的保障性住房租售并舉新政策，不僅有利保障性租賃住房與公租房、共有產(chǎn)權(quán)房共同構(gòu)成的我國住房保障體系的完善，而且為解決符合條件的新市民、青年人等群體的住房困難問題提供了小戶型、低租金、可租可售等多渠道的便利途徑。
正是由于國務(wù)院辦公廳《關(guān)于加快發(fā)展保障性租賃住房的意見》的及時出臺，因而近些年隨著我國各地扎實推進住房保障工作，在有效改善城鎮(zhèn)戶籍困難群眾住房條件的同時，針對我國各地新市民、青年人等群體住房困難問題仍較突出的現(xiàn)狀，加快完善以公租房、保障性租賃住房和共有產(chǎn)權(quán)住房為主體的住房保障體系，加快發(fā)展保障性租賃住房，促進解決好大城市住房突出問題等，即明顯擺在了各地各級政府及其相關(guān)部門的重要議事日程上。
于此，筆者認(rèn)為，“重點發(fā)展公共租賃住房”這一政策顯然針對的是符合條件的新市民、青年人等群體的住房困難問題———即不屬于低收入階層，又不足以通過市場來買或者承租住房的群體———包括從大專院校畢業(yè)不久、剛踏入社會的學(xué)生，以及從外地遷移到城市來工作的群體。
而且，由于公共租賃住房是由政府或公共機構(gòu)所有、用低于市場價或者承租者能夠承受起的價格向新就業(yè)職工出租的一種新型的保障形式，因而一方面體現(xiàn)了其充當(dāng)與經(jīng)濟適用房一樣的“以廉租房為主體”的補充角色，而另一方面則體現(xiàn)了作為中央政府的國務(wù)院可謂立意高遠的“住房策” ——即認(rèn)清了自己所承擔(dān)的角色，不再以限地價限房價等“微觀調(diào)控”去控制市場房價漲落，而是回歸政府本分，提供公共產(chǎn)品，著力于建設(shè)“以廉租房為主體，以重點發(fā)展公共租賃住房和適度發(fā)展經(jīng)濟適用房”的我國保障性住房體系。而與此相關(guān)的國家層面的政策、法規(guī)亦在逐步完善。
鑒于上述，筆者認(rèn)為，我國各地在當(dāng)前國家大政方針指導(dǎo)下結(jié)合本地實際完善其城市保障性公租房地方立法不僅已是時候，而且顯得尤為必要。若歸納，筆者認(rèn)為這種必要性體現(xiàn)出來的意義主要表現(xiàn)在以下“五個有利”上：
其一、制定城市保障性公租房管理的地方法規(guī)，有利為國家層面相關(guān)的法律或行政法規(guī)的制定提供必要的經(jīng)驗或借鑒。
多年來，隨著《立法法》的出臺和修改完善，雖然標(biāo)志著中央與地方立法權(quán)限的劃分開始正式進入越來越完善的法治新時代，但中央與地方立法關(guān)系的基調(diào)則是由作為“法治化”最高依據(jù)的憲法確定的。
在憲法這一最高法律規(guī)范的指導(dǎo)下，我國無論何地，都有實施憲法、法律、行政法規(guī)和國家大政方針的義務(wù)。
一方面，地方立法可以使國家憲法、法律、行政法規(guī)和國家大政方針得以具體化，并使其在情況各異的全國各地得以有效推行。
另一方面，地方立法可以對國家憲法、法律、行政法規(guī)和國家大政方針的欠缺或不便操作之處，或中央立法不能獨力解決，或暫時不宜由中央立法解決的問題，加以補充，或使其通過地方性立法，而得以施行并便于操作。
因此，我國各地制定城市保障性公租房管理的地方法規(guī)，除了可為國家層面相關(guān)的法律或行政法規(guī)的制定提供必要的經(jīng)驗或借鑒，亦可解決國家立法不能獨力解決或暫時不宜由國家立法解決的有關(guān)城市公共租賃住房管理方面的問題。
鑒此，我國各地制定城市保障性公租房管理的地方性法規(guī)，既可使我國各地按中央和國務(wù)院的總體要求及其相關(guān)大政方針，通過制定規(guī)范其城市保障性公租房管理的地方，促進其公共租賃住房管理工作的有序進行，又可使其以先行的城市保障性公租房管理的地方性法規(guī)，為國家層面相關(guān)的法律或行政法規(guī)的制定或完善提供必要的經(jīng)驗或借鑒。
正因如此，所以筆者認(rèn)為，我國各地在當(dāng)前國家大政方針指導(dǎo)下結(jié)合本地實際制定其城市保障性公租房管理的地方性法規(guī)，既已是時候，又大有必要。
其二、制定城市保障性公租房管理的地方法規(guī)，有利把公共租賃住房的基本概念與主要特征等通過法規(guī)條文予以規(guī)范。
目前，我國對公共租賃住房的內(nèi)涵和特性的理解主要依據(jù)的還是多年前由國家住建部、發(fā)改委、財政部、國土資源部等七部委（局）聯(lián)合出臺的《關(guān)于加快發(fā)展公共租賃住房的指導(dǎo)意見》（以下簡稱“意見” ）。因為，該“意見”在解釋公租房政策時稱，“由于有的地區(qū)住房保障政策覆蓋范圍比較小，部分大中城市商品住房價格較高、上漲過快、可供出租的小戶型住房供應(yīng)不足等原因，一些符合條件的新市民、青年人等住房困難的群體，以及城市中一些中等偏下收入住房困難家庭因無力通過市場租賃或購買住房的住房問題較為突出的群體。而隨著城市化、城鎮(zhèn)化的快速推進，新職工的階段性住房支付能力不足矛盾日益顯現(xiàn)，外來務(wù)工人員居住條件也亟需改善。
鑒此可見，大力發(fā)展城市公共租賃住房，確實應(yīng)是完善住房供應(yīng)體系，培育住房租賃市場，滿足城市中一些符合條件的新市民、青年人等住房困難的群體，以及城市中一些中等偏下收入住房困難家庭因無力通過市場租賃或購買住房的住房問題較為突出的群體基本住房需求的重要舉措。
正是鑒于上述，所以我國各地在制定城市保障性公租房管理的地方性法規(guī)時，即有必要把公共租賃住房的基本概念與主要特征通過法規(guī)條文予以規(guī)范。
也就是說，我國各地制定的城市保障性公租房管理地方性法規(guī)，有必要把公共租賃住房的基本概念與主要特征規(guī)范為：⑴是國家住房保障體系的一部分；⑵需求對象的限制性，即著重滿足城市符合條件的新市民、青年人等住房困難群體的基本住房需求；⑶帶有明顯的社會福利性質(zhì)；⑷政府干預(yù)或參與；⑸租售并舉；⑹非營利性；⑺租賃價格的優(yōu)惠性，租金低于同地段同品質(zhì)市場租賃住房租金；⑻退出的靈活性；⑼以建筑面積不超過70平方米的小戶型為主等。
同時，制定城市保障性公租房管理的地方性法規(guī)，還有利把公共租賃住房在土地、金融、稅費、價格等主要方面的支持政策，用法規(guī)條文予以規(guī)范。
如對其土地支持政策，可通過法規(guī)條文作如下規(guī)范：利用集體經(jīng)營性建設(shè)用地、企事業(yè)單位自有閑置土地、產(chǎn)業(yè)園區(qū)配套用地等發(fā)展公共租賃住房，相關(guān)用地使用權(quán)出租、出讓及其最高年限等參照住宅用途的國有建設(shè)用地執(zhí)行。
而對其金融支持政策，可通過法規(guī)條文作如下規(guī)范：支持銀行業(yè)金融機構(gòu)以市場化方式向保障性租賃住房自持主體提供長期貸款，支持發(fā)行金融債券、企業(yè)債券等用于公共租賃住房建設(shè)運營。
而對其價格支持政策，可通過法規(guī)條文作如下規(guī)范：公共租賃住房的用水、用電、用氣價格按照居民階梯價格標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。
而對其稅費支持政策，可通過法規(guī)條文作如下規(guī)范：利用非居住存量土地和非居住存量房屋建設(shè)公共租賃住房，取得公共租賃住房項目認(rèn)定書后，可享受住房租賃增值稅、房產(chǎn)稅等稅收優(yōu)惠政策；對于公共租賃住房的建設(shè)用地以及按照政府規(guī)定價格租賃給保障對象的用地，免征城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、印花稅等。
其三、制定城市保障性公租房管理的地方法規(guī)，有利切實解決公共租賃住房法制管理制度滯后的問題。
由于我國公共租賃住房建設(shè)剛剛起步，其管理制度暫時滯后在所難免。因此，我國各地有必要通過制定其城市保障性公租房管理的地方性法規(guī)，切實解決公共租賃住房法制管理制度相對滯后的問題。
例如，我國各地有必要通過其城市保障性公租房管理法規(guī)的制定，針對本地政府持有公共租賃住房房源現(xiàn)狀、后續(xù)維護、更新改造及管理方面等方面需要投入大量人力、物力和財力等問題，以及相對其省域范疇內(nèi)的部分城市雖有公共租賃住房管理辦法，但從省域范疇內(nèi)層面上來看還缺乏統(tǒng)一規(guī)范的法規(guī)的問題，以及公共租賃住房的資格審核和后續(xù)管理將是一項非常復(fù)雜的工程和各地建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)差異較大，缺乏統(tǒng)一的約束性等問題，有必要通過制定其城市保障性公租房管理的地方性法規(guī)，切實解決上述本域范疇內(nèi)公共租賃住房法制管理制度相對滯后問題。
此外，制定城市保障性公租房管理的地方性法規(guī)，還有利通過完善其相關(guān)管理法治制度，確保其通過公平合理分配公共租賃住房而逐步達到既解決中等偏下收入家庭的住房困難問題，又實現(xiàn)合理遏制部分城市房價過快上漲的目標(biāo)。
例如，針對近年來我國一些城市中等偏下收入家庭、新就業(yè)職工以及外來務(wù)工人員的住房困難問題，通過省域范疇內(nèi)的城市公共租賃住房管理的地方性法規(guī)的及時制定，依法規(guī)范并促進其加快發(fā)展和大幅度增加公共租賃住房供應(yīng)，以便在逐步解決中等偏下收入家庭的住房困難問題的同時，也做到進一步貫徹落實好2021年6月24日國務(wù)院辦公廳《關(guān)于加快發(fā)展保障性租賃住房的意見》，從而使我國各地省域范疇內(nèi)的大中城市，特別是房價過高、上漲過快的城市的房地產(chǎn)市場能夠得到平穩(wěn)健康發(fā)展。
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